مقدمة:
التشريع الفرعي هو ما تتخذه السلطة التنفذية في الدولة ممثلة في رئيس الجمهورية والوزير الاول بأداتين هما المراسيم الرئاسية والمراسيم التنفذية.
اما بالنسبة لمجال التنظيم وطبيعة موضوعه فيجد اساسه في نص المادة 143من التعديل الاخير " يمارس رئيس الجمهورية السلطة التنظيمية في المسائل غير المخصصة للقانون، يندرج تطبيق القوانين في المجال التنظيمي الذي يعود للوزير الاول".
لقد اصبح التنظيم تنظيمين :
التنظيم التنفيذي: وهو مطبق للقانون تابع وامتداد له.
التنظيم المستقل: وهو خاص برئيس الجمهورية ومستقل عن مجال القانون. وتستمد اساسها مباشرة من الدستور بحيث تتناول مجالات تخرج عن اختصاص السلطة التشريعية وبالتالي مجال القانون بنوعيه. ان هذا التنظيم يعتبر امتداد للقانون (التشريع العادي).
وعليه فان عنوان النص(رئاسي او تنفذي) للتمييز بينهما ، أي الجهة المصدرة ومن حيث الموضوع (مستقل والاخر تنفذي) ومن حيث الرقابة (دستورية قضائية- قضائية) ومن حيث التدرج القانوني (الرئاسي اقوى من التنفذي) ومن حيث الاسانيد في الشكل ، رغم انهما يتخذان من طرف سلطة واحدة وهي السلطة التنفذية، ويندرجان تحت تسمية التنظيم .
وقد وجد التنظيم الى جانب القانون من اجل :
- تعزيز مركز السلطة التنفذية .
- عجز البرلمان عن ن مواجهة المشاكل س اق اج من خلال اتخاذ النصوص القانونية لانها هي الاقرب للاحتكاك بحياة المواطنيين.
- اجراءات الاعداد والتعديل اقل بطؤا وتعقيدا من اجراءات القوانين
- تنظم المرافق العمومية من وظائف السلطة التنفذية وبالتالي اداتها في تسييرها
- خبرة المسيرين الاداريين وتجربتهم مقارنة مع النواب
- انتشار النظام الرئاسي واستقراره سياسيا.
ويتخذ التنظيم اشكالا اخرى :
وهي القرارات التي تأتي في قاعدة الهرم القانوني، وهي القرارات والمقررات التي تذكر في القوانين او المراسيم التي تحيل اليها لتنظيم مصلحة فرعية او تعيين في وظيفة او رتبة أدنى او .....، فقد يترك تنظيم بعض المسائل الداخلية للرئيس الاداري الأعلى وذلك من خلال قرارات إدارية أحادية او مشتركة. ففي الوزارات يمارس الوزير بعض مظاهر سلطة التنظيم على مستوى وزارته بإعتباره الرئيس الاداري الأعلى، ولكنه لا يملك هذه السلطة أصلا وإنما ترجع الى رئيس الجمهورية وبالتبعية الى الوزير الاول ثم الوالي ثم رئيس المجلس الشعبي البلدي..
01-- القرارات الادارية المركزية:
تتخذ هذه القرارات على مستوى الادارات المركزية( رئاسة الجمهورية، رئاسة الحكومة، الوزارات، المديريات العامة، الهيئات المستقلة.......).وذلك بحسب أهمية موضوعها ومتخذها.
ويمكن التمييز بين نوعين من القرارات:
النوع الاول: القرارات الوزارية الاحادية.
سميت بهذا الاسم لانها تتخذ من طرف شخص واحد هو الرئيس الاداري الاعلى، وعمليا تحرر من قبل المساعدين له وتقدم في شكل مشروع لمراجعته والامضاء عليه، ونظرا لكثرتها فان الرئيس الاداري عادة ما يفوض مساعديه للامضاء عليها.
وتتخذ شكل القرارات الادارية التنظيمية او القرارات الفردية.
وتؤرخ القرارات من الوزراء انفسهم، ولا ضرورة لتضمينها عبارة التنفيذ اذا كان المكلف بتنفيذها موظف موجود داخل المصالح الادارية المركزية، ويمكن استعمال العبارة ان كان الموظف المكلف بالتنفيذ متواجد في مصالحها الخارجية.
النوع الثاني: القرارات الوزارية المشتركة.
تكون القرارات الوزارية مشتركة اذا اتخذت من قبل وزيرين فاكثر، لاتصال موضوعه بأكثر من قطاع، يتولى اعدادها الوزير المعني بالقطاع الذي اشار اليه النص القانوني الاعلى(القانون او المرسوم) فهو الذي يبادر به ويحرر مشروعه ثم ينسق مع الوزير او الوزراء المعنيين قبل تحريره النهائي. ثم يقدمه اليهم للامضاء ليمضيه بعدهم بنفسه.
وبعد امضاء القرار يودع لدى الامانة العامة للحكومة لنشره في الجريدة الرسمية ويرسل الى مصلحة الطبع لاخراجه في النشرة الداخلية للوزارات المعنية.
خصوصيات القرار الوزاري المشترك:
- يشارك في إعداده أكثر من وزير.
- يشار اليهم جميعا في مقدمة الأسانيد.
- تكتب عبارة الربط بصيغة المثنى او الجمع بحسب عدد الوزراء.
- يكون الامضاء منهم جميعا.
- موضوع القرار الوزاري يكون مشترك حيث يكون يتعلق مثلا بكيفيات الالتحاق بمؤسسات تكوين عليا تخضع لوصايتين، او احداث تعويضات في مجال بحثي، تصنيف مناصب عمل ، ..
النوع الثالث: قرارت المصالح الخارجية(طبيعتها).
ويقصد بالرئيس الاداري هنا (مدير جهوي، مدير ولائي، مفتش جهوي..) يتخذ هؤلاء القرارات بتفويض من الوزير(تفويض توقيع) ويمكن ان يكون تفويض سلطة.
ان هذا التمييز له اثره فيما يخص طبيعة القرار هل هو مركزي ام ولائي، ففي حالة تفويض التوقيع يحافظ على طبيعته بحيث ينسب القرار الى المفوض بمعنى انها قرارات مركزية. اما في حالة تفويض الاختصاص فان القرار ينسب الى المفوض اليه ويعتبر قرارا ولائيا.
القرارات الادارية اللامركزية:
تجد مصدرها في النصوص القانونية التي تحكم الجماعات المحلية الاقليمية او المؤسسات العمومية الادارية.
01-- قرارات الوالي:
وهي وسيلة عمل الوالي، وهي على نوعين بحيث تجسد الوظيفة المزدوجة للوالي الذي يتصرف بصفته هيئة تنفذية وباعتباره ممثلا للدولة.
أ- قرارات الوالي بصفته هيئة تنفذية: وتتمثل أساسا في تنفيذ مداولات المجلس الشعبي الولائي والتي يكون مضمونها ادارة الاملاك والحقوق التي تتكون منها ممتلكات الولاية ، تنفيذ الميزانية، القرارات المتعلقة بحسن سير الولاية ومؤسساتها العمومية .
ب- قرارات الوالي بصفته ممثلا للدولة: وهي التي يتخذها لتطبيق قرارات الحكومة وتعليماتها، او بعبارة اشمل لتطبيق النصوص القانونية، وتنشيط ورقابة عمل مصالح الدولة في مختلف قطاعات النشاط على مستوى الولاية والمحافظة على النظام العام وغيرها من صلاحيات الضبط كقانون المرور.
02 – - قرارات البلدية:
وهي كذلك على نوعين .
أ- قرارت رئيس البلدية بصفته ممثلا للبلدية: يتخذها بنفسه أي منفردا او يفوض أحد مساعديه، كقرارات تتعلق بالمحافظة على اموال والحقوق التي تتكون منها ثروة البلدية و إدارتها، كتنفيذ المداولات وحسن سير مصالح البلدية وتنفيذ ميزانيتها...
ب- قرارت رئيس البلدية بصفته ممثلا للدولة: ينفرد رئيس المجلس الشعبي البلدي باتخاذ بعض القرارات دون مشاركة المجلس الشعبي البلدي كالقرارات المتعلقة بالمحافظة على النظام العام وتنفيذ القوانين والتنظيمات وسلامة الاشخاص والاموال ..
03-- تحرير المداولات:
تعالج المجالس المنتخبة شؤونها المحلية عن طريق المداولات، وتصبح كذلك متى تمت المصادقة عليها صراحة او ضمنا حسب الآجال المحددة في قانوني البلدية والولاية.
اجراءات التنظيم الداخلي:
تعريفها: هي نصوص تتخذ من طرف الرؤساء الاداريين لتقديم التعليمات والتوجيهات او التفسيرات التي تساعد الموظفين التابعين، مهما كانت وضعياتهم في مستوى الهرم الاداري، على تنفيذ النصوص القانونية بمختلف انواعها وفقا للسياسة العامة المسطرة وتجسيدا لبرنامج الحكومة.
وهي داخلية توجه للموظفين دون باقي افراد المجتمع الا استثناء، ودورها اما توجيهي تفسيري لنصوص قانونية اخرى او لتقديم تعليمات وتوجيهات مراعاة للسياسة العامة، وبالتالي فهي لا ترتقي الى رتبة القرار الاداري الا اذا تضمنت قواعد جديدة واثرت على المراكز القانونية فحينئذ تكون لها مرتبة القرار الاداري وتخضع لأحكامه في حالة النزاع.
تتخذ اجراءات التنظيم الداخلي عدة تسميات كالتعليمة ، المنشور، المذكرة، الامرية،....
01-- التعليمة:
الاصل ان تتخذ التعليمة من طرف الرئيس الاداري الاعلى في البلاد (رئيس الجمهورية) باعتباره رئيس السلطة التنفذية ويقدم من خلالها توجيهاته وارشاداته عن كيفية تطبيق البرنامج العام والسياسة العامة، تتخذ من طرف الوزير الاول ومن الوزراء والمديرين العاميين .
ولا يستعملها رؤساء المصالح الادارية في قاعدة التنظيم(كرؤساء المصالح الادارية مثلا) حتى وان وجدنا انهم يستعملونها، فالاصل استعمال المذكرة التوجيهية، وتبقى التعليمة من اختصاص الرئيس الاعلى للجهة الادارية (وزير والي- رئيس بلدية- مدير جامعة)احتراما لتسلسل النصوص.
وقد تكون التعليمة أحادية وقد تكون مشتركة تتخذ بأكثر من وزير (تعليمة مشتركة).
02-- المنشور:
هو نص قانوني داخلي يتخذه الرئيس الاداري الاعلى(من وزير الى مدير عام الى مدير مؤسسة عمومية) لتقديم توضيحات الى المرؤوسين في كيفيات تطبيق نص قانوني ما.
والاصل انها مرتبطة بنص قانوني ما، فالمنشور قد يوجه الى الموظفين التابعين لنفس القطاع ، كالمنشور الخاص بكيفيات تسجيل حملة البكالوريا.
وقد يتوسع العمل به ليشمل ويوجه الى موظفين تابعين لقطاعات اخرى خارج القطاع الذي يشرف عليه متخذه. وليس هناك مانعا من اتخاذ منشور يعدل منشور سابق.
ويختلف المنشور عما يسمى بالرسالة المنشور التي قل ما تستعمل، وتميز من خلال عنوانها والمخاطبين بها بحيث يكونون عدة في المنشور، بينما يكون المخاطب في الرسالة المنشور واحدا او مجموعة يتعلق موضوعها بفكرة معينة واحدة.
والاصل ان دور المنشور يقتصر على توضيح وتفسير النصوص القانونية، لكن هناك مناشير تخرج عن اطارها التفسيري، وتضيف قواعد جديدة، فيكون لها حينئذ حكم القرار الاداري في حالة النزاع متى اثرت على المراكز القانونية ويمكن متابعته قضائيا.
وكما في النصوص القانونية الاخرى فقد يتمم بمنشور اخر.
الاصل في المنشور كالتعليمة يكون فرديا ويمكن تحرير منشور مشترك بحيث يخص محتواه جهات ادارية مختلفة.
ويتميز المنشور عن التعليمة من حيث المحتوى في كون الاخيرة تتضمن توجيهات وتعليمات الرئيس الاداري انطلاقا من السياسة العامة للنظام القائم او البرنامج العام للحكومة القائمة. كما تختلف عن المذكرة من عدة نواحي ، اهمها استمراريته وديمومته وتناوله لعدة افكار، يكون نازلا دوما، اذ يحرر من الرئيس الاداري الاعلى بينما بامكانية المرؤوس تحرير مذكرة لطلب توضيحات او توجيهات في قضية ما اي صاعدة.
03-- المذكرة la noteM
هي وثيقة ادارية من طبيعة داخلية ، اي تستخدم داخل نفس الجهة الادارية ( القسم الوزاري- الولاية- الجامعة- مؤسسة استشفائية) التي يرأسها محرر الوثيقة بهدف معالجة قضية جارية، ويمكن ان توجه الى سلطة رئاسية (مذكرة صاعدة) وذلك عند توضيحات او تعليمات او ترسل الى جهة ادارية مرؤوسة.(مذكرة نازلة عند تقديم معلومات او توجيهات ، وقد توجه الى فرد معين –رئيس مصلحة مثلا- او مجموعة من الافراد (اساتذة او موظفين) فهي اذن اجراء من اجراءات التنظيم الداخلي ولكنها تختلف عن بعض الصور المشابهة كالمنشور الذي له اهمية مستمرة وصفة العمومية في حين ان المذكرة لها اهمية مؤقتة وداخلية.
ولها انواع:
المذكرة العادية: تحرر من الرئيس ومن المرؤوس.
المذكرة التوجيهية : تحرر من الرئيس وتشبه التعليمة.
المذكرة الاعلامية: التي تشبه الاعلان وتكون نازلة.
المذكرة المصلحية: التي لا تشبه المذكرة العادية بصورها السابقة الا في التسمية والاستعمال الداخلي (اي ما بين المصالح الادارية) ان هذه المذكرة هي وثيقة علاقات تسلسلية تربط الرئيس الاداري بالمرؤوس، وتكون نازلة دائما ، وتوجه الى مجموعة الافراد المرؤوسين، تعالج مواضيع مختلفة، تنظيم الوقت ، تنظيم المناوبة، الدخول الخروج.........
المذكرة الدبلوماسية: المتبادلة بين الهيئات الدبلوماسية لتوضيح بعض المسائل، تبليغ معلومات او تلخيص مقابلة وهي محل دراسة القانون الدبلوماسي.
المذكرة التلخيصية: التي يحررها المساعدون الاقربون للرئيس ( كرئيس الديوان ، مكلف بمهمة مستشار..) يقدمون من خلالها ملخصا عن ملف من موضوع معين وسميت بالتلخصية لانها تلخص وقائع ملف او قضية معينة بعد دراستها والتمعن فيها وتظر شخصية المحرر من خلال توظيفه للمعلومات.