مبادئ التنظيم الاداري الاقليمي

1. : La centralisationالمركزية الادارية

تمهيد :

يعتبر النظام الإداري مركزيا عندما يتجه إلى توحيد كل السلطات أو اتخاذ القرارات في يد سلطة مركزية في الدولة وهي الموجودة في العاصمة والمتمثلة في رئيس الدولة أو رئيس الحكومة أو الوزير(الهيئات الوطنية الأخرى وممثليهم محليا)

ويقصد بمصطلح المركزية لغة التوحيد و التجمع حول نقطة معينة تسمى المركز،ويؤدي هذا التوحيد إلى وحدة أسلوب تسيير الأعمال في الدولة وتوحيد هيكل النظام الإداري على شكل هرم يجسد طبيعة المسؤولية حيث التحقق و الترابط و التنسيق بين مختلف الدرجات كونها تعلو بعضها البعض، وهو ما يطلق عليه التدرج الإداري.

ومن خلال هذا التحليل تظهر عناصر النظام المركزي في:

أ/تركيز وحصر السلطات الوظيفية في قمة الهرم: كسلطات البت النهائي والتقرير في جميع شؤون الوظيفة الإدارية بجعل السلطة الموجودة في هرم التنظيم الإداري هي التي تتولى هذه الاختصاصات(رئيس الدولة-رئيس الحكومة-رئيس الوزراء-الولاة)

ب/السلم الإداري: هو التنظيم الفني لتسيير الإدارة العامة والتي تقتضي خضوع المرؤوس للرئيس، نظرا لما لهذا الأخير من مسؤولية في تحقيق السياسة العامة المقرّرة في الدولة.

ج/السلطة الرئاسية: تتجسد في ما للرئيس من سلطة الأمر و النهي والتوجيه و الرقابة و التعقيب على أعمال المرؤوسين بمقتضى النصوص القانونية، ويقابلها خضوع المرؤوس لجميع أوامر الرئيس وقراراته وتوجيهاته.

وبرزت هنا ثلاث نظريات حول مدى إطاعة المرؤوس لأوامر رئيسه حسمها المشرع الجزائري بموقفه المنصوص عليه في المادة 129 من القانون المدني بأن المرؤوس واجب عليه إطاعة أوامر رئيسه متى كانت طاعة هذه الاوامر واجبة عليه. وتكون الطاعة واجبة إذا كان الأمر مشروعا أو ألحّ على تنفيذه الرئيس إذا كان غي مشروع تحت مسؤوليته بشرط أن يكون هذا الأمر كتابيا

1.1. مزايا وعيوب المركزية

مزايا المركزية :

1-تثبيت أركان السلطة العمومية وتقوية نفوذها.

2-أداء الخدمات في المجتمع بصفة عادلة، لأنها تنظر إلى الجميع نظرة شاملة بعيدة عن التأثر بالحالات الفردية و الاعتبارات الشخصية المحلية و المصلحية.

3-تجانس الأساليب، الذي يسهل على الموظفين تطبيقها وعلى المواطنين فهمها.

4-تضمن المركزية استمرارية التنظيم الذي يظهر في مركزية مصادر القرارات ولامركزية التنفيذ، مما يؤدي إلى وحدة السياسة العامة ووحدة المنظومة القانونية(وحدة دستورية-الهيئات الدستورية).

5-استعمال هذا الاسلوب يؤدي إلى توحيد الوظيفة الادارية بتحقيق استقرار الأوضاع ووحدة الإجراءات الإدارية (الدولة البسيطة)

6-يحقق ضمان السير الحسن و الدائم للمرافق السيادية(الدفاع..)

7-تحقق المركزية وحدة القرارات خارجيابأن تظهر الدولة كوحدة منسجمة في مواجهة المؤسسات و الأشخاص الدولية.

عيوب المركزية:

إنما جعل النظام الإداري كله مركزيا يؤدي إلى إغفال مصالح الأشخاص على المستوى المحلي.وقد أكد الواقع عدم وجود نظام مركزي مطلق لانه يؤدي إلى الاختناق، ولذلك استعانت التنظيمات بأساليب اخرى تؤدي إلى التخفيف منه

1.2. صور المركزية

صور المركزية:

وتأخذ المركزية من الناحية العملية  صورتين:

التركيز الاداري :حيث تتركز السلطة بكاملها في يد الوزراء فلا نجد لممثليهم على المستوى المركزي أو المحلي أيّة استقلالية ويتطلب الأمر عودة هؤلاء في كل تدبير إلى السلطة صاحبة الاختصاص، وعدم التركيز وهو أسلوب يستهدف التخفيف من المركزية نظرا لتشعب وتعدد مجالات تدخل الدولة الحديثة.

)La Déconcentralisation2/عدم التركيز (

إن عدم التركيز هو صورة من صور النظام المركزي أوهو تطبيق له. وقد تعدّدت واجبات السلطة المركزية وتنوعت ولذلك لم يعد بإمكان الرئيس و الوزراء...الإلمام بشؤون الدولة، فتقوم السلطة المركزية بتعيين موظفين لها على المستوى المحلي وتخولهم سلطة البت نهائيا في بعض الأمور دون الحاجة للرجوع إلى الوزراء.

ولا يعني ذلك بأي حال من الاحوال الاستقلالية عن السلطة المركزية بل انهم يمارسون صلاحياتهم تحت السلطة الرئاسية للوزير أو رئيس الدولة، حيث تبقى جميع القرارات الهامة  من اختصاص السلطة المركزية، لكن تمتلك الأجهزة المحلية الممثلة للسلطة المركزية بعض السلطات لأخذ القرار عن طريق التفويض(الوالي، مدير المجلس التنفيذي الولائي، رئيس الدائرة يعمل باسم الدولة ويتخذ بعض القرارات باسم الوزراء.

وعليه، فالمقصود بعدم التركيز تخويل بعض موظفي الوزارة في العاصمة أو في القاعدة سلطة البت النهائي في بعض الأمور دون الحاجة إلى الرجوع إلى الرئيس الإداري. ويملك هذا الأخير سلطة الاشراف في إطار السلطة الرئاسية.

ويكون ذلك كما قلنا بالتفويض وهو إعهاد جزء من اختصاص الرئيس إلى أحد الموظفين بناء على نص صريح، والذي لا يكون إلا إذا وجدت إجازة قانونية، وأن يكون محددا ومنظما، أو عن طريق الحلول وهوالإحلال أو الاستبدال الكلي محل الاصيل لغيابه أو لوجود مانع يحول دون ممارسة الاصيل اختصاصه. والقانو هو الذي يحدد من له صفة الحلول و المدة الزمنية لذلك، ويقوم عندئذ هذا الاخير بجميع اختصاصات الأصيل.

وتتمثل مزايا عدم التركيز في:

-تخفيف العبء على الوزراء خاصة تلك المتعلقة بالشؤون المحلية، فالممثلون المحليون للسلطة المركزيةبحكم مواقعهم يعتبرون الأقدر على حل القضايا و المشاكل المطروحة على المستوى المحلي.

-تجنب البطء و التعقيد في إرسال الملفات و بالتالي محاربة البيروقراطية

ويتسّع عدم التركيز بحسب اتساع الاختصاصات الممنوحة لكنه لا يتحول بأي شكل من الأشكال إلى لامركزية مهما اتسعت هذه السلطات ، ويجب عدم الخلط بينه و بين اللامركزية

2. نظام اللامركزية الادارية

تمهيد: اللامركزية الإدارية هي طريقة من طرق التنظيم الاداري داخل الدولة الموحدة تتضمن توزيع الوظائف الادارية بين السلطة المركزية والهيئات المحلية المنتخبة، تباشر اختصاصها في هذا المجال لإشباع الحاجيات المحلية، أي تمارس وظائف إدارية تحت إشراف ورقابة الحكومة المركزية(رقابة وصائية)

عناصر اللامركزية: تقوم اللامركزية الادارية على عدة أركان

-ارتباط اللامركزية الادارية بالدولة الموحدة

-وجود حاجيات أومصالح محلية متميزة عن المصالح العمومية

-وجود هيئات محلية منتخبة بعهد إليها بإدارة هذه المصالح المحلية

-وجود رقابة تمارس على هذه الهيئات المنتخبة تمارسها السلطة المركزية(الاستقلالية تحت إشراف السلطة المركزية)

فالمركزية إذن تقابل اللامركزية، وإلى جانب الدولة توجد أشخاص معنوية أخرى تتمتع بصلاحيات مرتبطة بالأولى مثل الولاية و البلدية.

وتتميز اللامركزية الادارية عن عدم التركيز نتيجة لعدة أسباب سياسية وتقنية:

-عدم التركيز هو أسلوب فني للحكم وليس له في حد ذاته أية قيمة ديمقراطية لأنه يبقي سلطات مهمة بيد الإدارة المركزية، أما الادارة اللامركزية فتتمتع بقيمة ديمقراطيةلأنها تهدف غلى جعل الحد الاقصى من الشؤون يدار بواسطة المعنيين أنفسهم عن طريق ممثليهم المنتخبين. وأجمع عدد كبير من الفقه على أن المعيار الأساسي لتحديد نظام اللامركزية هو الانتخاب.

-نظام عدم التركيز يفوض بعض السلطات إلى ممثلي الادارة المركزية، أي لموظفي الدولة الخاضعين للسلطة الرئاسية(مثل رئيس الدائرة)، أما اللامركزية فتضع سلطة اتخاذ القرار بيد هيئات منتخبة من طرف المواطنين وخاضعة فقط للرقابة الوصائية(المجلس الشعبي البلدي ورئيسه منتخبان). أما الدائرة فتعتبر تقسيم إداري لنظام عدم التركيز لأن السلطة الوحيدة فيها هي ممثل تعيّنه السلطة المركزيةوليس له صلاحيات محددة(المادة 16 من دستور89-96

(حدود اللامركزية الادارية( اللامركزية الادارية واللامركزية السياسية

بالرغم من الاستقلال العضوي(الانتخاب) و الوظيفي(الاعتراف بالحاجات المحلية)الذي يخوله نظام اللامركزية، إلا أنه له حدود وهي الرقابة الوصائية، وإلا خرجت عن مفهوم الدولة الموحدة إلى الدولة الاتحادية أو الفدرالية ، أي من اللامركزية الادارية إلى اللامركزية السياسية

2.1. أشكال اللامركزية الادارية

Territorialeأ-اللامركزية الاقليمية:

 تقوم لمصلحة أشخاص معنوية إدارية ترتكز على معيار جغرافي كالبلدية والولاية في الجزائر(الادارة المحلية)

Pour Serviceاللامركزية المرفقية:

 تقوم لمصلحة أشخاص معنوية إدارية ترتكز على معيار التخصص في النشاط فتأخذ شكل المؤسسة العمومية، ويكون لها قدر من الاستقلالية في اتخاذ القرار

2.2. أركان اللامركزية الادارية:

1-الاعتراف بوجود مصالح محلية متميزة عن المصالح العمومية .

2-الاعتراف بجملة من الاختصاصات للمجالس المحلية، حيث تتولى تحقيق الاهداف المحلية بحسب الأولوية التي تراها، وذلك في شكل المشاريع المختلفة التي يتبناها ممثل هذه المجموعة(النائب) على المستوى المركزي.

3-استقلالية المجالس المحلية في ممارسة اختصاصاتها تحت إشراف السلطة المركزية

2.3. مزايا وعيوب اللامركزية الادارية

مزايا اللامركزية الادارية:

1-هي ضرورة من ضروريات العصر الحديث لانها تمكن المواطن من المشاركة في تسيير شؤونه المحلية

2- يقرب إشراف المواطن ورقابته على الشؤون المحلية.

3-المنتخبين المحليين أعلم بحاجات إقليمهم من ممثل السلطة المركزية(الموظف الحكومي) وبالتالي يكون تسيير المصالح المحلية مطابقا لاهتمامات المواطنين.

4-هي مدرسة لتعلم الديموقراطية وتحمل المسؤولية للمنتخبين المحليين، و التدريب على سير الشؤون العمومية واكتساب التجارب المفيدة.

عيوبها:

1-قد تؤدي إلى طغيان المصالح المحلية الخاصة للأفراد على المصلحة العامة وبالتالي تهديد الوحدة الوطنية.

2-الهيئات المحلية أكثر إسرافا من الناحية المالية وأقل مهارة من الحكومة المركزية، وبالتالي قد تحصل اخطاء وفوضى لما تكون السلطات المعترف بها لهذه الهيئات هامة وواسعة

تعقيب:

هذه العيوب مبالغ فيها لأنه بالرغم من الاستقلالية تبقى هناك رقابة للسلطة المركزية تضع حدا لاستقلالية الهيئات المنتخبة(الرقابة الوصائية

3. الفرق بين الرقابة الوصائية والتسلسلية

الرقابة الوصائية هي رقابة تمارس من قبل السلطة المركزية تجاه أشخاص معنوية عامة لامركزية مستقلة(رقابة خارجية) لاتكون إلا بنص القانون الذي يثبت سلطة الاشراف ويبين عناصرها وأدواتها القانونية ، تمارسها السلطة المركزية على الهيئات المحلية المنتخبة(الاجهزة)، وعلى اعمالهم (أي في ظل نظام اللامركزية) ، ويمكن الطعن في قرارات السلطة المركزية أمام القضاء الاداري من طرف الهيئات المحلية. ولاتتحمل سلطة الوصاية اية مسؤولية بشان الاعمال الصادرة عن الهيئات المحلية لأنها مستقلة.

بينما تكون الرقابة التسلسلية في الجهاز الاداري نفسه(رقابة داخلية) تمارس في ظل النظام المركزي، وهي رقابة تلقائية آلية يمارسها الرئيس على المرؤوس (الأشخاص) وأعماله  دون الحاجة إلى وجود نص قانوني بذلك لأنها  من موجبات النظام المركزي، ولا تستبعد إلا بنص قانوني ،ولا يملك المرؤوس في ظل النظام المركزي الطعن في قرار رئيسه الاداري  بسبب السلطة الرئاسية.ويتحمل الرئيس المسؤولية عن اعمال مرؤوسيه لأنه مصدر القرار ويملك سلطة التوجيه والاشراف و الرقابة.

4. تطور الادارة المحلية في الجزائر

كانت الدولة القديمة تطبق التركيز الإداري المطلق حيث كانت سلطة البت النهائي في يد الملك. وقد تطورت وظيفة الدولة في العصر الحالي، حيث أن الدولة الحديثة لم يعد دورها حفظ الأمن و النظام العام والدفاع بل اضطلعت بتنفيذ خطة التنمية الاقتصادية و الاجتماعية سعيا منها لتطوير المجتمع و تحقيق الاكتفاء والعدل.

ومنه، نظرا لاتساع نشاطها لم تصبح السلطة المركزية لوحدها قادرة على النهوض بتلك الأعباء في كافة أرجاء الدولة، ولذلك استعانت بنظام اللامركزية وتفرغت هي للشؤون الخطيرة(مزايا المركزية و اللامركزية وعيوبهما

4.1. الادارة المحلية في العهد العثماني

)

كان هناك جمع بين المركزية و اللامركزية وفقا للمراحل التالية:

1/مرحلة البايات: تطبيق النظام المركزي

2/مرحلة الباشوات: تطبيق النظام المركزي

3/مرحلة الآغوات:غياب في السيادة العثمانية الفعلية، كان هناك ديوان مؤلف من كبار الضباط الذين ينتخبون الاغا بالاجماع.

4/مرحلة الدايات: كان يرأس الدولة الداي الذي يمثل السلطة التنفيذية ويجب أن يوافق عليه السلطان من أجل توليه الحكم، وكان الديوان يمثل السلطة التشريعية مع انتخاب رؤساء المقاطعات المحلية وهناك بايلك الشرق وبايلك الغرب وبايلك التيطري

4.2. الادارة المحلية في العهد الفرنسي

أخذت بنظام المجالس المحلية و المحافظات الجهوية ،وقسمت الجزائر إلى ثلاث مراحل

المرحلة الاولى: هناك حاكم عام يساعده مجلس يتكون من كبار الشخصيات المدنية و العسكرية ، وتم تقسيم الجزائر إلى ثلاث مناطق:

-مجالس محلية إدارية مدنية: وتشمل السكان الاوربيين في الشمال .

-مجالس محلية مختلطة وتشمل الجزائريين والأقلية الأوربية، ويعيّن رئيس المجلس فيها من طرف الفرنسيين ولاينتخب، ويطبق القانون المدني على الفرنسيين و النظام العسكري على الجزائريين.

- مناطق الادارة العسكرية: تشمل فقط الجزائريين ويرأسها الآغا، الباشوات، والقيادات وشيخ البلد.

المرحلة الثانية:صدر قانون عام 1848 ينص على الضم، حيث قسمت البلاد إلى ثلاث ولايات يرأس كل منها والي ويساعده مجلس، ثم أضيف نظام الجماعة(البلدية حاليا)، وكان رئيس الجماعة ينتخب ويساعده مجلس القبيلة.

المرحلة الثالثة: قسمت الولايات إلى قسمين:

-الشمال حيث يتمركز الأوربيون أين أقيمت المجالس، والجنوب أين يتمركز الجزائريون وكانت الإدارة تسير عن طريق البلديات الأهلية التي تمارس إدارة عسكرية، وكان في كل ولاية مجلسا عاما يضم أعضاء فرنسيين ومسلمين.

وفي عام 1955 أصبح هناك ثلاث ولايات :وهران، الجزائر، قسنطينة ثم ولاية عنابة

4.3. الإدارة المحلية غداة الاستقلال:

وحظيت اللامركزية الاقليمية في الجزائر بالأولوية قبل الاستقلال وبعده، فأثناء الحرب التحريرية قامت السلطة الجزائرية بإنشاء إدارة محلية موازية لإدارة الاستعمار، فقسمت البلاد إلى ست ولايات(6) تضم كل منها مناطق مقسمة إلى أقسام.

وقد ورثت غداة الاستقلال أجهزة إدارية فرنسية كانت تضم على مستوى الولاية السلطات التالية:

-المجلس العام: وهو جهاز مداولة تساعده لجنة

-المحافظ

ومرّ هذا التنظيم بأزمة حادة مثل أغلب المؤسسات في الوطن فشغرت المجالس العامة بل وزالت عمليا بسبب مغادرة أعضائها الأوربيين، ولكن استمر العمل بإطارها القانوني بموجب الأمر رقم 62-157 الذي استمر بموجبه العمل بالتشريع الفرنسي إلى غاية صدور قانون جديد.

وتجدر الاشارة إلى أن جميع الدساتير الجزائرية كرست نظام الادارة المحلية على اختلاف النظام السياسي والاقتصادي، حيث أكد دستور 1976 على النهج الاشتراكي والحزب الواحد في العضوية في المجالس المحلية، ليكرس بعدها دستور1989 نظام الاقتصاد الحر والتعددية الحزبية، وكذلك التعديلات الدستورية الموالية إلى يومنا هذا( القانون02-03 المؤرخ في 10/4/2002 ج ر25، القانون رقم08-19 المؤرخ في 15/11/2008 ج ر63، القانون رقم 16-01 المؤرخ في 6/03/2016 ج ر14، وحتى دستور2020 في مادته17)

بعدها صدر المرسوم المؤرخ في 23/12/1963 المتعلق بالمحافظات النموذجية والذي طبق على عنابة،الواحات، الساورة،القبائل الكبرى، تلمسان، باتنة.

 وقسم الشمال عام1966 إلى 12 ولاية(ماحاول مجلس الثورة تجسيده في قانون البلدية لعام 1967 وقانون الولاية لعام1969)، .وصدر ميثاق الولاية في 26/03/1969، ليصدر بعدها مباشرة الأمر رقم69-38 المؤرخ في 23/5/1969 المتضمن قانون الولاية(ج ر44)،  وأصبح عدد الولايات عام 1974(الأمر 74-69 المؤرخ في2/7/1974 المتعلق بإصلاح التنظيم الاقليمي للولايات،ج ر55 والذي عدّل بالأمر رقم 76-86 المؤرخ في 23/11/1976،ثم القانون رقم 81-02 المؤرخ في14/2/1981) 31ولاية.

 ليصبح عددها 48 ولاية عام 1984(القانون 84-09 المؤرخ في 4/02/1984 المتعلق بالتنظيم الاقليمي للبلاد، ج ر6) وأصبح عدد البلديات 1541 وعدد الدوائر 229 عام1986( المرسوم رقم 86-310)، ثم 522 دائرة عام 1991(المرسوم التنفيذي91-306).

وصدر القانون رقم89-18 المؤرخ في11/12/1989( ج ر52) الذي أجّل الانتخابات المحلية ليتولى المجلس التنفيذي الولائي ممارسة اختصاصات المجلس الشعبي الولائي تفاديا للفراغ، ليصدر القانون رقم90-09 و90-08 المؤرخين في 7/04/1990 المتعلقين بقانون الولاية والبلدية على الترتيب، (ج ر15). وحلّت المجالس الشعبية الولائية والبلدية إثر الانتخابات الجارية في 1990وحلت محلها المندوبيات التنفيذية عام1992(المرسوم التنفيذي92-141 المؤرخ في11/4/1992، ج ر27)  إثر إعلان حالة الطواريء(المرسوم الرئاسي رقم92-44 المؤرخ في 9/2/1992،ج ر10) بعد استقالة رئيس الجمهورية وانشاء المجلس الاعلى للدولة(جانفي1992)، والتي استمر العمل بها إلى سنة 1997 تاريخ اجراء انتخابات محلية جديدة

 وأضيفت اليوم ولايات منتدبة(44 في الهضاب العليا) ، وتم ترقية 10 ولايات منتدبة بالجنوب الكبير إلى ولايات جديدة، ليصبح تعداد ولايات الجزائر 58 ولاية(القانون رقم 19-12 المؤرخ في 11/12/2019 المعدل و المتمم للقانون 84-09 المتعلق بالتنظيم الاقليمي للبلاد، ج ر78

إذن فقد  تم تكريس نظام الادارة المحلية في قانوني الولاية 90-09 والبلدية 90-08 وكذلك قانوني

الولاية12-07(المؤرخ في 21/02/2012، ج ر12) والبلدية11-10 (المؤرخ في 22/06/2011 ج ر37) تماشيا مع أسلوب الدولة الحديثة في المزج بين المركزية واللامركزية باعتبارهما مكملان لبعضهما تحقيقا للفعالية..