ماهية القانون الاداري البيئي

1. مفهوم القانون الاداري البيئي

تعريف القانون الاداري البيئي:

يعد القانون الاداري ذلك القانون الذي يحكم الادارة ، فهو مجموعة من القواعد التي تتصل بالإدارة العامة من حيث تنظيمها وأنشطتها المختلفة والمنازعات الناجمة عن ممارسة هذه الانشطة.

 فالبرجوع الى الادارة نجده تتضمن معنيين احدهما عضوي والآخر وظيفي موضوعي،فيراد من المعنى الاول مجموعة المنظمات والهيئات والأجهزة التي تتولى مباشرة النشاط الاداري داخل الدولة، أو بمعنى اخر تلك التي تقوم بتحقيق تدخل الدولة في حياة الافراد اليومية، اما المعنى الثاني فيقصد به النشاط الاداري الذي تقوم به تلك الأجهزة وفي هذا المعنى تتصل الإدارة بالأفراد مثلا من خلال توفيرها للحاجات الاساسية للمواطنين.

   تأسيسا على ذلك أسندت إلى  بعض الهيئات الإدارية المهام البيئية،التي تهدف من خلالها إلى المحافظة على البيئة من خلال منحها مجموعة من الصلاحيات بما فيها مثلا التخطيط البيئي، جزاءات قانونية ، التوعية البيئية .

 ومنه فباعتبار أن هدف القانون الاداري هو تحقيق المصلحة العامة، فإنه في إطار تحقيقه للهدف البيئي المتمثل في المحافظة على  البيئة يسمى بالقانون الإداري البيئي.وفي هذا الإطار يعتبر القانون البيئي هو الآخر فرع من فروع القانون الإداري , فهو قانون غير موجود بين دفتي قانون لكنه مجموعة من القوانين تشترك في نفس الهدف ، نجد قواعده في قوانين الصحة والنظافة العامة،  والمحلات العامة ،فقواعده وأحكامه تخاطب الادارة باعتبارها الجهة المسؤولة الاساسية في حماية البيئة، وعليه نعرف القانون الاداري البيئي انه:

تعريف:

فرع حديث من فروع القانون الاداري ، يتمثل في مجموعة القواعد القانونية التي  تنظم الهيئات والأجهزة الإدارية البيئية ، حيث تحدد صلاحيتها وأنشطتها بالإضافة الى مسؤولياتها تجاه حماية البيئة والمحافظة عليها.وفي هذا الصدد تقوم هذه الهيئات في مجال الحماية بما يلي:

• -       وقاية البيئة من التلوث: حيث تقوم الادارة بدور مهم مثل اجراء البحوث الفنية المتخصصة العلمية والنظرية في مجال حماية البيئة، وضع الخطط البيئية واعداد برامج تنفيذها بالاضافة الى تنظيم دورات تدريبية في مجال حماية البيئة ورفع الوعي البيئي لدى افراد المجتمع.
• -       تنفيذ القوانين البيئية: حيث على الادارة تنفيذ التشريعات والقوانين البيئية  لذلك فعليها مراقبة  مدى الالتزام بها وضبط المخالفات الي تشكل خطرا على البيئة وإعداد اللوائح التنفيذية لقوانين البيئة ، منح التراخيص اللازمة لمزاولة بعض الانشطة التي لها علاقة وتأثير بالبيئة ، وضع المعايير ونسب التي لايجب تجاوزها فيما يخص ملوثات البيئة.هنا وتجدر  الاشارة الى ما تملكه الإدارة من  مظاهر السلطة العامة مثل إمتياز التنفيذ المباشر الذي تستطيع من خلاله غلق المحلات الملوثة للبيئة بسبب نشاطها ، أو معالجة الملوثات وتهيئة الوسائل لمنع الملوثات على نفقة المسؤول عليها.
• -       قيام مسؤوليتها البيئية: قد تثار المسؤولية الادارية للإدارة وتلزم بالتعويض في الحالة التي تكون هي مصدرا من مصادر التلوث بسبب القيام بعمل او الامتناع عنه وما يتسبب ذلك في إلحاق الضرر بالبيئة أو تعريضها للخطر ، أو قد تخطا اثناء تدخلها لمصلحة البيئة والأفراد  مما قد يضر بالبيئية( اسماعيل نجم الدين زنكنة ، القانون الاداري البيئي،منشورات الحلبي ، 2012، ص 146-149.

1.1. تقييم القانون الاداري البيئي واهميته

تقييم القانون الاداري البيئي وأهميته

نتطرق الى تقييمه من خلال فروع  القانون الاخرى ودورها في حماية البيئة ، كالقانون الدولي البيئي والقانون الجنائي البيئي ، والقانون المدني البيئي والاقتصادي البيئي.

  فبالرجوع إلى الحماية الدولية للبيئة فهي أكثر فعالية في معالجة المشاكل البيئية التي  تعد أضرارها ومسبباتها عابرة  للحدود لا تخص دولة واحدة  وأكبر مثال عنها التلوث بالزيت والأمطار الحمضية التي تتكون في دول وتهطل في دول أخرى،  فتظهر اهمية الحماية الدولية للبيئة من خلال الاستفادة من الامكانيات والخبرات الفنية العالية المتوافرة عن طريق دراسة المشاكل والمخاطر البيئية ، وتوفير التقنيات المناسبة والحديثة والتي ليست متاحة لكل الدول بل تتوفر فقط لدى بعض اشخاص القانون الدولي كالمنظمات الدولية ، من جهة أخرى تظهر أهمية هذه الحماية من خلال ما يتم وضعه من مؤسسات وأجهزة دولية مختصة في مجال حماية البيئة مثل برنامج الأمم المتحدة ، منظمة الصليب الاخضر الدولي في جنييف ،  منظمة الصحة العالمية  ومنظمة العمل الدولية والوكالة الدولية للطاقة الذرية ، وأيضا إقامة العديد من المؤتمرات الدولية

 مثل ( مؤتمر الأمم المتحدة حول البيئة الإنسانية 1972، مؤتمر الأمم المتحدة حول البيئة والتنمية المعروف بمؤتمر قمة الارض في ريودي جانيرو 1992،مؤتمر الأمم المتحدة المتعلق بالتنمية المستدامة في جوهانسبرغ  2002 بافريقيا، مؤتمر الأرض في كندا سنة 2005 حول مواجهة ظاهرة الاحتباس الحراري  وارتفاع درجات الحرارة.

    من هنا يظهر إسهام القانون الدولي البيئي في حماية البيئة ولكنه كغيره من قواعد القانون الدولي التي تفتقر إلى آليات توقيع الجزاء، فتكون أعمال المؤتمرات في شكل توصيات غير ملزمة للدول التي قد لا تتقيد بها ، فلا زالت الدول النووية تلوث البيئة وتجري تجاربها في البر والبحر ، كما ان تنفيذ الاتفاقيات البيئية لم يكن بالشكل المطلوب قد يرجع إلى غياب وجود سياسة بيئية واضحة  وعدم وضع خطط تنموية تتناسب مع الإستراتيجيات الوطنية بالإضافة إلى النقص في الأدوات القانونية والكوادر الفنية الوطنية القادرة على تنفيذ المعايير البيئية الواردة في الاتفاقيات الدولية. ومن هنا تظهر ضرورة ملازمة الحماية الدولية  بالحماية الوطنية  لأنها ليست قادرة وحدها على تحقيق الهدف ، لذلك لابد من تفعيل القواعد الدولية بواسطة قواعد وطنية .

  ملاحظة: يلعب القانون الجنائي دورا مهما في الحماية البيئية وهذا من خلال تجريم بعض الأعمال الايجابية أو السلبية التي تلحق أضرارا بالبيئة  في بعض عناصرها ، فنظرا لما يتوفره القانون الجنائي من ردع من خلال العقوبات الزاجرة التي يوقعها على مرتكبي الجرائم فإنه يقلل من الإعتداءات المضرة بالبيئة.بالرغم من ذلك هناك من إعتبر دوره ثانويا في المحافظة على البيئة ، لأن الجزاءات التي يضعها عادة ما تتسم بالضعف لا توفر الحماية الكافية للبيئة، كما ان توقيع العقاب يأتي في مرحلة لاحقة بعد إرتكاب الأفعال الضارة بالبيئة خلافا للجزاءات الإدارية التي تقع قبل الأضرار بالبيئة .(اسماعيل نجم الدين زنكنة، المرجع السابق ص 150-156)

أهمية القانون الاداري البيئي

   تظهر أهميته من خلال كون الحماية الادارية ضرورية ولازمة وهذا من حيث الوسائل التي تملكها والهيئات التي تظطلع بدور الحماية ، من جهة أخرى تعتبر الحماية الادارية مكملة لأنواع الحماية الأخرى نظرا لما تحتاجه  الصور الأخرى من الحماية من الإمكانيات التي تتوفر عليها الإدارة.

  من ناحية أخرى تظهر أهمية القانون الإداري من خلال تبنيه لوسائل وقائية وعلاجية لحماية البيئة، فالإدارة تعمل على الوقاية من الأخطار التي قد تلحق بالبيئة مثل الضبط البيئي، التوعية البيئية والتربية البيئية ،أما الدور العلاجي للإدارة فهو الدور الذي تقوم به بعد وقوع الخطر وهذا باتخاذها لجزاءات إدارية كغلق المحال المضرة بالبيئة مثلا.بالاضافة إلى أن السلطات الادارية هي الجهة الأساسية في تنفيذ القواعد التشريعية البيئية للمحافظة على النظام العام البيئي. 

1.2. مصادر القانون الاداري البيئي

مصادر القانون الاداري البيئي

هناك مصادر دولية ومصادر داخلية وتتمثل فيمالي:

المصادر الداخلية: وتنقسم إلى قسمين مصادر رسمية  وهي التشريع والعرف وأخرى احتياطية تفسيرية تتمثل في القضاء والفقه.

1- التشريع تعمل الادارة على تنفيذ القوانين البيئية، فمعظم قواعد هذه الاخيرة من التشريعات الداخل سواء كانت صادرة من البرلمان او عبارة عن تنظيمات وتعليمات.وعلى هذا الاساس فان الدول تتبع أسلوبين لإصدرا القوانين البرلمانية الخاصة بحماية البيئية وهذا من خلال إصدار نصوص متفرقة تتضمن الحماية الإدارية لبعض عناصر البيئة كتشريعات الصيد والنظافة العامة والمجاري المائية  حيث سميت هذه الاخيرة بالتشريعات ذات الأبعاد البيئية .

    وهذا الأسلوب إتبعته الدول باختلاف النظام المتبع من طرفها سواء كان أنجلو سكسوني أم لاتيني، أما الأسلوب الثاني  فيمثل في إصدار تشريع خاص بالبيئة وحمايتها بجميع عنصرها مع إختلاف التسميات فهناك من أطلق عليه  القانون البيئي ، قانون حماية البيئة،قانون حماية وتحسين البيئة  أو قانون مكافحة التلوث.

مثا ل: قانون البيئ السوري رقم 50 لسنة 2002،قانون حماية البيئة السويسري 1983،قانون حماية البيئة الاردني رقم 52 لسنة2006 .

  وقد لعبت الانظمة والتعليمات دورا مهما في حماية البيئة خاصة فيما يتعلق بالجوانب الصناعية والزراعية و العلمية ، كما أن التشريعات تترك عادة الامور التفصيلية إلى السلطة التنفيذية وخاصة الاجهزة الادارية المعنية بذلك وهذا عادة ما يحدث بشأن القضايا البيئية .

مثال: النظام الاداري الصادر في انجلترا عام 1875 المتعلق بعدم تصريف مياه الفضلات المنزلية ومياه الصرف الصحي والصناعي والفضلات الحيوانية والزراعية في غير الاماكن المخصصة، القرار المصري الصادر في 1969 تحت رقم 864 الخاص بانشاء لجنة عليا لحماية الهواء من التلوث ، وايضا نظام الحمامات والمسابح العراقي رقم 32 لسنة 1976،ونظام الشواطئ والجزر رقم 52 لسنة 1962.

2- العرف

 تعريف  العرف الاداري هو إعتياد سلوك الادارة على نحو معين إزاء تنظيم العلاقات الإدارية ، مع شعور أطراف هذه العلاقة بالزاميته ، فهو ما درج الناس عليه في تنظيم علاقاتهم مع إحساسهم بالزاميته مع مرور الوقت ، وهو أحد مصادر القانون إذ تعددت مجالاته حيث توجد قواعد دولية عرفية وقواعد دستورية عرفية وأخرى مدنية وأيضا قواعد إدارية عرفية.

   عرفته المحكمة الإدارية العليا المصرية : الأوضاع التي درجت الجهات الإدارية على إتباعها في مزاولة نشاط معين لها ،حيث ينشا في إستمرار الإدارة في التزامها بهذه الأوضاع والسير على خطاها في مباشرة هذا النشاط إذ تصبح بمثابة القاعدة القانونية الواجبة الاتباع، مالم تعدل بقاعدة قانونية أخرى مماثلة لها أو أعلى منها.(حكم المحكمة الادارية العليا المصرية في القضية المرقمة 159 تاريخ 5/11/1955.

 في مجال الحماية الادارية للبيئة  العرف الإداري البيئي  هو تلك القواعد القانونية التي درجت الادارة على إتباعها بصورة منتظمة ومستمرة بهدف حماية البيئة من الأخطار التي تتعرض لها.

ملاحظة:

   العرف الإداري البيئي دوره ضئيل في بلورة القاعدة القانونية البيئية  مقارنة بما يقدمه العرف في المجلات القانونية الأخرى ، وهذا قد يكون بسبب حداثة الإهتمام بالبيئية حيث  كانت معظم ممارسات الإدارة في مجال الحماية عبارة عن عادات وتقاليد.

3-القضاء

    يعد القضاء الإداري مصدر نشأة القانون الإداري  كونه قانون غير مقنن ولم تنظم التشريعات مجالاته ،إذ يعود الفضل إلى القضاء الفرنسي الذي أقام نظرياته المختلفة كالمسؤولية الإدارية والقرار الإداري والأموال العامة ونظرية المنازعات الادارية ، ويظهر دوره في ارساء قواعد قانونية إدارية خاصة بحماية البيئة. حيث أن الجهات القضائية لها أن تخرج عن النصوص القانونية وتتدخل في إنشاء قواعد خاصة بمجال الحماية البيئية  وهذا بالاستناد إلى  طبيعة القضايا البيئية باعتبارها فنية وتتصل بعلوم مختلفة.

4- الفقه

  هو مجموعة الآراء التي يقدمها الفقهاء بصدد مسالة معينةن هو احد المصادر التفسيرية ، يهتم بتفسير القواعد القانونية لذلك تعتبر اراء الفقهاء غير ملزمة لا للقضاة ولا للمشرع، لكن قيمتها تبقى موجودة ويبقى للفقه دور بارز في القانون الاداري ، خاصة وان القانون الاداري قانون غيرمقنن ، حديث النشاة، لذلك يظهر الدور الفعال له من خلال مساهمته في خلق النظريات التي لم ينظمها القانون .

ملاحظة: لعب  الفقه دورا مهما في التنبيه الى المشكلات البيئية وهذا ما اتضح خلال مؤتمر استكولهوم سنة 1972،الذي طرحت فيه أهم المواضيع البيئية.

-2 المصادر الدولية:وتتمثل في الاتفاقيات والمعاهدات الدولية وقرارات المنظمات الدولية والمبادئ العامة للقانون والعرف والقضاء الدولي .

-1: الاتفاقيات الدولية

تأتي في قمة مصادر القانون الاداري البيئي، وهذا بسبب الطبيعة الدولية للمشاكل البيئية كالتلوث العابر للحدود،وهذا يندرج ضمن الحث على التعاون من اجل ايجاد الحلول لهذه الاضرار البيئية.

    فقد تم ابرام العديد منها  من قبل المنظمات الدولية فقد وصلت الى ما يقارب 180 اتفاقية دولية وإقليمية خاصة بمجال الحماية البيئية ، فالبرغم من كونها ذات طابع دولي الا انها مصدر لقواعد حمية البيئة والقانون الاداري البيئي .

مثال:

-اتفاقية جنييف لعام 1960 بشان الحماية من الاشعاعات

-اتفاقية موسكو 1963 المتعلقة بحظر اجراء التجارب للاسلحة النووية في الجو وفي الفضاء الخارجي والماء والتي دخلت حيز النفاذ 1975

 -اتفاقية جننيف لعام 1977 حول حماية بيئة العمل من التلوث الهوائي والضوضائي والاهتزازي.

-اتفاقية فيينا لعام 1985 بشان حماية طبقة الاوزون والهواء الخارجي

-اتفاقية فيينا لعلم 1986 بشان التبليغ المبك عن وقوع حادث نووي

-اتفاقية ري ودي جانيور عام 1992 حول تغيير المناخ.

-اتفاقية لندن الدولية لمنع التلوث بالزيت البترول في البحار 1954

-اتفاقية جننيف لقانون البحار 1958.

 اتفاقية بروكسل عا 1969.

الاتفاقية الدولية المتعلقة بانشاء صندوق دولي للتعويض عن الضرر الناتج عن التلوث بالنفط بروكسل 1972

 الاتفاقية الدولية الخاصة بمنع تلوث الناتج عن السفن  عام 1973.

اتفاقية هلسنكي عام 1974 بشان حماية بحر البلطيق من التلوث.

-اتفاقية الامم المتحدة لقانون البحار 1982.

-اتفاقية باريس عام 1972 المتعلقة بحماية التراث الثقافي والطبيعي العالمي.

-اتفاقية ري ودي جانيرو عام 1992 بشان التنوع البيولوجي.

-2: قرارات المنظمات والمؤتمرات الدولية

 تعمل المنظمات الدولية العامة  المتخصصة كمنظمة اليونسكو والمنظمة البحرية ومنظمة التغذية والزراعة ومجلس اوروبا ومنظمة التعاون والتنمية الاقتصادية ، حيث صدر عنها العديد من القرارات والاعلانات المتعلقة بحماية البيئة  كتلك المتعلقة بحماية الماء  او التربة ا وحماية الموارد الطبيعية والحياة البرية، او قرارات تحديد الملوثات الهوائية والنسب والمستويات المسموح بها مثل نسب الرصاص في البنزين والكبريت في الوقود ومستويات انبعاث صوت الطائرات وغيرها.

اهتمام المنظمات الدولية بشان البيئة له جانبين الجانب القاعدي الذي يتمثل في تبني الاعمال القانونية كالتوصيات واللوائح والقرارات والمعاهدات ، والجانب الثاني وهو انجاز اجهزة مكلفة بالعمل لتحقيق الحماية مثل/ برنامج الامم المتحدة للبيئة 1972.

ملاحظة:قرارات المنظمات اهم مصدر لقانون حماية البيئة فهناك من اعتبرها مصدرا مباشرا له، خاصة اذا احتوت على خصائص القاعدة القانونية والتي تتمثل في كونها عامة ومجردة وملزمة للمخاطبين بها، وتاتي منظمة الامم المتحدة في مقدمة المنظمات الدولية التي كان لها العديد من المؤتمرات الخاصة بالبيئة.

مثال:مؤتمر الامم المتحدة حول البيئة الانسانية انعقد في استكهولم سنة 1972.

-مؤتمر الامم المتحدة البيئة والتنمية المعروف بمؤتمر قمة الارض المنعقد في ري ودي جانيرو عام 1992.

 -مؤتمر الامم المتحدة المتلق بالتنمية المستدامة قمة الارض الثانية، منعقد في جوهانسبورغ بجنوب افريقيا عام 2002.

-مؤتمر الارض في كندا عام 2005 حول ظاهرة الاحتباس الحراري.

 اما القرارات والاعلانات الصادرات عن المؤتمرات الدولية فهي عادة ما تتضمن توصيات ومبادئ حول حماية البيئة (اسماعيل نجم الدين  زنكنة ، المرجع السابق، ص 150-171)